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Cycle de vie des PPP

La première étape en vue d’élaborer un PPP réussi consiste à identifier un projet de PPP potentiel. Comme un PPP constitue avant tout un investissement public, la plupart des projets réussis de PPP proviennent d’une procédure plus générale de planification de l’investissement public. A cette étape, les projets prioritaires d’investissement public peuvent être présélectionnés selon leur potentiel d’optimisation des ressources s’ils étaient mis en œuvre sous forme de PPP, mais c’est véritablement à l’étape de l’évaluation préalable (voir Onglet Evaluation et structuration) et de soutenabilité budgétaire que la forme de contrat de PPP est décidée ou non.

Le résultat de l’étape d’identification du projet correspond habituellement à un concept initial de PPP et une évaluation préalable de la justification d’un projet sous forme de PPP.

Identification de projets potentiels

Le point de départ de l’étape d’identification d’un PPP potentiel consiste à identifier un projet d’investissement public prioritaire.

Ce sont les différents ministères qui composent le gouvernement qui produisent une feuille de route d’investissement pour les années à venir, et permet ainsi, dans chaque ministère concerné, d’établir une liste de projets potentiels. C’est ensuite au gouvernement d’identifier les projets prioritaires parmi ceux proposés par les ministères de tutelle.

Une planification et une gestion solides de l’investissement public sont des éléments essentiels au succès de projets de PPP. Un PPP bien structuré et correctement géré ne sera efficace que s’il porte des objectifs clairement identifiés qui sont essentiels aux besoins du secteur, ce qui est vrai surtout en raison du caractère à long terme des contrats de PPP qui bloque le programme fonctionnel sur une longue période de temps.

À travers une première phase d’identification, le projet peut être initié par différents types de promoteurs publics de projets en PPP : un ministère, un département ou une agence du gouvernement, une collectivité locale, un établissement public, une société nationale ou une société anonyme à participation publique majoritaire.

Dans certains cas, les idées du projet de PPP peuvent aussi provenir de sources autres que le processus standard de planification de l’investissement public. Par exemple :

  • Des processus de réforme sectorielle. Les gouvernements menant une réforme d’un secteur d’infrastructures peu performant peuvent envisager un PPP comme une option parmi d’autre permettant d’introduire le secteur privé afin d’améliorer la performance d’un secteur particulier lié à l’infrastructure.
  • Des propositions spontanées soumises par des entreprises (plus de détails sont fournis à l’onglet Consultation et passation de marché). Certains gouvernements permettent aux entreprises et autres entités non gouvernementales des moyens de soumettre des idées de projet de PPP. Ceci peut permettre de tirer parti des idées du secteur privé afin de résoudre les défis posés par les infrastructures. Cependant, lorsqu’un PPP est élaboré suite à une proposition spontanée, un tel projet risque de ne pas être bien intégré aux plans et priorités plus généraux du secteur et des infrastructures. Ces projets doivent donc faire l’objet des mêmes analyses et de la même démarche de sélection préliminaire que tout autre projet d’investissement public ou de proposition de PPP.

Ce processus d’identification doit être formalisé à travers l’élaboration d’une « note de concept ».

Dans tous les cas, la Cellule PPP et les ministères de tutelle des promoteurs publics non gouvernementaux sont étroitement associés au processus d’identification. Ils participent notamment à l’étape de sélection et de définition du projet, peuvent éventuellement donner leur avis sur la note de concept et actent la décision de procéder aux étapes suivantes de préparation du projet.

Sélection préliminaire

Le processus de PPP peut être envisagé comme une « branche » de la procédure plus générale de gestion de l’investissement public, c’est-à-dire, à un moment donné, un projet est sélectionné en tant que PPP potentiel et, par la suite, est régi selon une procédure spécifique aux PPP. Cependant, cette « ramification » peut survenir à différents moments de la procédure d’investissement public.

Etude de préfaisabilité

Après avoir identifié des projets potentiels d’investissement public, l’Autorité Contractante est en charge de réaliser une étude de préfaisabilité sur les aspects techniques, financiers, environnementaux, sociaux, juridiques et administratifs dans le but d’évaluer l’intérêt du projet et l’impact sur le budget de l’Autorité Contractante.

Si à cette étape du processus l’Autorité Contractante souhaite évaluer le potentiel de mise en œuvre du projet identifié en tant que PPP, celle-ci doit répondre aux éléments suivants :

  • Portée du projet : les coûts de transaction identifiés dans l’étude de préfaisabilité peuvent-ils être justifiés ?
  • Transfert de risques : existe-t-il une raison valable de penser qu’un PPP permettra d’optimiser davantage les ressources qu’une procédure traditionnelle de passation de marchés publics ?
  • Capacité et intérêt du marché : existe-t-il un projet commercial potentiellement viable et un certain intérêt du marché vis-à-vis du projet ? Une évaluation de l’intérêt du marché peut exiger un sondage de marché initial auprès d’investisseurs potentiels.
  • Après que l’Autorité Contractante a identifié plusieurs projets potentiels, ceux-ci doivent être prioriser, ce qui constitue la sous-étape suivante.

Priorisation des projets

La priorisation de projets signifie examiner soigneusement les divers concepts de projet générés jusqu’alors par les acteurs publics, et trier ces projets selon leur potentiel de mise en œuvre en tant que PPP.
Les critères suivants peuvent être évaluer pour trier les projets identifiés :

  • Niveau de préparation du projet : certains projets ont été plus développés que d’autres avant d’être proposés sous forme de PPP, réduisant ainsi le coût de développement restant du projet. Ainsi, les projets « Brownfield » (c’est-à-dire des projets développés à partir d’une infrastructure existante) sont susceptibles de faire partie des projets prtioritaires.
  • Réactivité aux besoin du secteur : l’ordre de mise en œuvre des projets de PPP doit s’inscrire dans les priorités générales du secteur dans lequel le projet est envisagé. En d’autres termes, les PPP doivent être au cœur du développement du secteur, et non pas prendre la forme de projets périphériques dont les avantages peuvent s’avérer être marginaux ou s’écarter des priorités stratégiques
  • Forte possibilité de mise en oeuvre : la priorité est donnée aux projets de PPP ayant une forte chance de succès, jugés comme étant les plus susceptibles d’attirer l’intérêt du secteur privé.

Conséquences d’une mauvaise sélection de projet

Si un projet n’a pas été sélectionné judicieusement, des ressources limitées lui seront consacrées et n’offrent par conséquent pas les bénéfices justifiant leur coût. Ceci peut résulter en une sous-utilisation des actifs du projet et une prestation médiocre du service ou à un coût plus élevé qu’il n’est nécessaire. Ces problèmes systématiques résultent des facteurs suivants :

  • Planification et coordination insuffisantes : une bonne planification et coordination sectorielle et intersectorielle sont nécessaires afin d’assurer que les « meilleurs » projets soient sélectionnés, c’est à- dire ceux permettant d’optimiser les ressources, permettant un développement régional intégré, et offrant aux usagers les services qu’ils désirent. En l’absence d’une planification solide, les pouvoirs adjudicateurs responsables ne bénéficieront pas d’une perspective complète des éventuels projets pouvant être mis en œuvre, et ne connaîtront pas l’ordre dans lequel exécuter ces projets afin d’optimiser les ressources ; en conséquence la coordination intersectorielle sera insuffisante.
  • Analyse défectueuse : l’analyse sous-jacente à la sélection du projet est souvent défectueuse. Ainsi, des projets dont le rapport coût-bénéfice semblait justifié s’avèrent en réalité ne pas être avantageux. Les bénéfices sont souvent surestimés, résultant en des projets qui sont plus vastes et plus complexes que la demande pour les services ne l’exige, alors que les coûts sont souvent sous-estimés.
  • Politique ou gains personnels entravant le processus de sélection du projet / ceci peut conduire à accroître les coûts ou réaffecter les fonds vers des projets moins utiles. Par exemple, une analyse insuffisante ou une mauvaise planification peuvent permettre à des projets qui ne sont pas sélectionnés judicieusement d’être poussés de l’avant pour des raisons politiques ou personnelles.