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Cycle de vie des PPP

La structuration et l’évaluation des contrats de PPP sont, dans la pratique, des étapes parallèles et itératives. Les informations tirées de l’étude préalable et de soutenabilité budgétaire et de l’analyse de viabilité économique sont des données essentielles à la structuration du PPP. Elles permettent, par exemple, d’identifier les risques techniques clés et de fournir des estimations de la demande et de la volonté des usagers à s’acquitter de tarifs d’usage pour l’utilisation des services. La structure du PPP fait ensuite l’objet d’une analyse de viabilité commerciale, d’accessibilité financière, et d’optimisation des ressources. Suite à cette analyse, il peut s’avérer que la répartition des risques initialement proposée doit être modifiée. L’objectif consiste à structurer un PPP qui remplira les critères d’évaluation appropriés, c’est-à-dire, un PPP qui soit techniquement réalisable, économiquement et commercialement viable, responsable sur le plan budgétaire, et rentable.

Il faut donc toujours garder conscience de l’aspect itératif du processus qui conduit à des aller-retour entre l’évaluation et la structuration du projet de PPP, permettant une sélection de plus en plus rigoureuse.

Mise en place de l'organisation

La complexité et l’envergure de la plupart des projets PPP réclament la mise en place d’une organisation adéquate au sein de l’Autorité, le recours aux services de conseillers spécialisés et la mise au point d’une stratégie de gestion de projet.

Mise en place de l’équipe chargée du projet et d’une structure de gouvernance

Les PPP justifient généralement une gestion de projet fondée sur la mise en place d’une équipe dédiée au sein de l’Autorité Contractante, de façon à s’assurer que toutes les compétences requises sont effectivement réunies.

Dans le cadre mauritanien, les comités suivants ont été mis en place :

  • Comité Interministériel
  • Comité Technique d’Appui
  • un « comité de pilotage » composé des principales parties prenantes du secteur public et dirigé par un cadre de l’Autorité qui sera responsable de la mise en place du PPP ;
  • une « équipe de gestion de projet » (comprenant aussi les différents conseillers) chargée de gérer la mise en place et la gestion du PPP au quotidien et qui rend compte au comité de pilotage. La nomination d’un « directeur de projet » revêt une importance particulière. Au cours de la phase de passation du contrat, cette fonction nécessitera une implication à temps plein. Les compétences requises pour ce rôle incluront une connaissance des pratiques du secteur privé et une compréhension du mode de fonctionnement des administrations publiques.

Recrutement d’une équipe de conseillers

La mise en place d’un groupe de conseillers expérimentés est de première importance. Le recrutement de conseillers suppose que des ressources suffisantes soient prévues au budget de l’Autorité en amont du cycle du projet. L’équipe de gestion de projet aura besoin de faire appel à différents types de conseillers pour les diverses phases du processus de préparation. Il arrive que des conseillers soient déjà mis à contribution pour élaborer les premiers rapports de préfaisabilité et d’évaluation préalable.

Plus de details sont disponibles dans le guide opérationnel consultable à l’onglet Guide et modèles.

 

Evaluation du projet

Évaluer un projet de PPP signifie vérifier s’il est judicieux d’élaborer le projet et de le mettre en œuvre sous forme de PPP. Comme cela est précisé à l’onglet Identification et sélection d’un projet, l’évaluation du projet en tant que PPP a pu être conduite lors de la phase d’identification du processus. Cependant, l’évaluation préalable et de soutenabilité budgétaire est l’étape clef qui conduit à la conclusion concernant le potentiel de mis en œuvre du projet en en utilisant la forme de contrat de PPP. Cette évaluation pourra également, comme précisé précédemment, être affinée lors de la phase de structuration du projet. Par conséquent, le projet est en général réévalué au cours des étapes ultérieures. En particulier, le coût final (et donc, la capacité budgétaire et l’optimisation des ressources) n’est connu qu’une fois le marché conclu, lorsque le gouvernement doit prendre la décision finale de signature du contrat. De nombreux gouvernements exigent une évaluation et une approbation supplémentaires à ce stade.

Les critères à prendre en compte lors de l’évaluation d’un projet de PPP sont les suivants :

  • Faisabilité technique
  • Analyse économique
  • Viabilité commerciale
  • Analyse comparative (avec d’autres formes de contrat) sur les aspects économique, financier, juridique et administratif
  • Soutenabilité financière et budgétaire
  • Etude environnementale et sociale

Ces différents critères sont détaillés dans le guide opérationnel disponible à l’onglet Guide et modèles.

A la fin de l’étude préalable, l’Autorité doit être capable de répondre aux questions suivantes :

  • Le projet est-il réellement pertinent ?
  • Remplit-il les critères standard d’évaluation de projet, tels que la faisabilité technique et la justification du rapport coût-bénéfice ?
  • L’opportunité de PPP est-elle attrayante du point de vue commercial pour le marché ?
  • S’il est mis en œuvre sous forme de PPP, le projet permettra-t-il une meilleure optimisation des ressources qu’une procédure traditionnelle de passation de marché ?
  • Le projet est-il sain financièrement ?
  • Quelles seraient les conséquences environnementales et sociales, si le projet était mis en œuvre ?
  • Des modèles seront disponibles sur à l’onglet Guide et modèles pour guider l’évaluation préalable.

Structuration du projet

L’étape de structuration d’un projet de PPP est cruciale car elle consiste en la répartition des responsabilités, des droits, et des risques entre les différentes parties au contrat de PPP. Cette répartition est définie en détail dans le contrat de PPP. La préparation d’un contrat de PPP résulte davantage d’une construction contractuelle réalisée étape par étape que de la rédaction immédiate d’un contrat détaillé. La première étape consiste à développer une conception préliminaire du projet en des termes commerciaux clés. Il s’agit d’esquisser une ébauche des exigences de résultats, des responsabilités, et des risques assumés par chaque partie ainsi que de définir le mode de rémunération de la partie privée. Les termes commerciaux clés sont généralement suffisamment détaillés pour permettre aux professionnels d’évaluer la proposition de PPP, avant de mobiliser les ressources nécessaires à la préparation détaillée d’une première version du contrat de PPP.

Comme expliqué précédemment, l’étape de structuration du PPP se fait en parallèle de l’évaluation de celui-ci car le résultat des différentes études et analyses différeront en fonction des termes du contrats (comme par exemple la répartition des risques).

Identification et évaluation des risques

La première étape en vue de structurer le PPP consiste souvent à dresser une liste exhaustive de tous les risques liés au projet. Une telle liste est connue sous le nom de « matrice des risques ». Dans ce contexte, un « risque » représente une variation imprévisible de la valeur du projet, du point de vue de tout ou partie des intervenants, résultant d’un facteur de risque donné sous-jacent. Par exemple, le « risque lié à la demande » (ou « risque de demande ») correspond au risque que la valeur et les revenus du projet soient inférieurs (ou supérieurs) aux estimations car la demande est plus faible (ou plus élevée) que prévu. Il est essentiel que l’Autorité fasse appel à des conseillers expérimentés et spécialisés pour identifier et évaluer les risques liés au projet de PPP.

De nombreuses categories de risques sont détaillées dans le Guide opérationnel des PPP en Mauritanie, consultable à l’onglet Guide et modèles.

Répartition des risques entre les parties prenantes du projet

Répartir les risques, dans le cadre d’un PPP, consiste à déterminer la partie du contrat de PPP qui assumera le coût (ou récoltera les fruits) d’une modification des résultats du projet en fonction de chaque facteur de risque. Une répartition appropriée des risques liés au projet est l’une des meilleures façons pour le PPP d’optimiser les ressources.

La répartition des risques doit répondre à deux objectifs principaux :

  • Le premier consiste à créer des mesures incitatives pour encourager les parties à gérer de manière appropriée les risques, et par là-même, augmenter les avantages offerts par le projet et réduire les coûts.
  • Le second consiste à réduire le coût général du risque du projet en « assurant » les parties contre les risques qu’elles ne désirent pas assumer.

Un principe essentiel de la répartition des risques consiste à attribuer chaque risque à l’entité la plus apte à l’assumer. Plus de details sont disponibles à ce sujet dans le Guide opérationnel des PPP en Mauritanie, consultable à l’onglet Guide et modèles.

Inscription de la répartition des risques au contrat

La traduction de la répartition des risques en structure conctractuelle est un élément essentiel de la mise en place d’un projet de PPP.

Lorsque le type de PPP est choisi, la répartition finale des risques peut être affinée en fonction de la répartition des différentes phqses (construction, exploitqtion, etc…). Outre la répartition des phases, les flux financiers constituent un autre élément essentiel de la structure contractuelle. Les mécanismes de paiement découlent de la répartition des phases et des risques.

Conception des contrats

Le contrat de PPP est au cœur du partenariat. Il définit la relation entre les parties, et leurs droits et responsabilités respectives, répartit les risques, et fournit des mécanismes permettant de faire face au changement. Dans la pratique, le contrat de PPP peut englober plusieurs documents et accords.

Un projet de contrat de PPP doit généralement être préparé avant que ne soient lancées les demandes de propositions. Un contrat préparé avec soin requiert du temps et des ressources, et peut nécessiter l’aide d’experts. Le projet de contrat de PPP fait généralement partie de la demande de propositions transmise aux éventuels soumissionnaires. Dans certains cas, le contrat de PPP compris dans la demande de propositions ne peut pas être modifié. Dans d’autres cas, il peut faire l’objet de modifications suite à l’interaction avec les soumissionnaires durant la transaction.

Un contrat bien conçu est un contrat clairement défini et détaillé, source de certitude pour les parties contractantes. Comme les PPP sont conclus à long terme, qu’ils présentent des risques, et qu’ils sont complexes, les contrats de PPP sont nécessairement incomplets. En effet, toutes les étapes futures du projet ne peuvent pas être précisées de manière tout à fait exhaustive. Dès lors, le contrat de PPP doit faire preuve de souplesse afin de faire face aux changements de circonstances à long terme, afin d’éviter toute renégociation ou résiliation du contrat.

L’objectif de la conception du contrat de PPP vise donc à instaurer, dans la mesure du possible, un degré de certitude entre les parties tout en aménageant un degré de souplesse raisonnablement encadré, le cas échéant, en conservant toute la clarté des dispositions contractuelles et en limitant l’incertitude pour les deux parties. Afin de parvenir à cet objectif, une procédure et des limites clairement définies pour réaliser des modifications doivent être établies. Pour mettre en œuvre ce type de contrat dans la pratique, des institutions solides de gestion des contrats sont requises. Dans la mesure du possible, faire participer le futur gestionnaire du contrat à la conception ou à l’examen du contrat de PPP permet de s’assurer que les procédures de gestion des aléas pourront être mises en œuvre dans la pratique.